Návrh novely azylového a cizineckého zákona I. – soudní přezkum zbavení svobody

17.3.2010

Návrh novely azylového a cizineckého zákona I. – soudní přezkum zbavení svobodyV první polovině března 2010 proběhlo mezirezortnímu připomínkovému řízení k návrhu novely zákona č. 325/1999 Sb., zákon o azylu (AZ), a zákona č. 326/1999 Sb., zákon o pobytu cizinců (ZPC). Zatímco chystané změny AZ jsou svým rozsahem poměrně skromné, návrh novely zákona o pobytu cizinců počítá s přijetím celé řady nových opatření, které se dotknou jak cizinců ze třetích zemí, tak i občanů Evropské unie. Následující text představuje první ze série článků, které postupně budou uveřejněny na tomto místě a které se budou podrobněji věnovat těm bodům obou návrhů, jenž jsou z hlediska svého dopadu do právního postavení jednotlivce nejvíce zásadní či kontroverzní.

⇒ Kompletní znění připomínek ASIMu k návrhu novely AZ můžete nalézt zde a novely ZPC zde.
⇒ Úplne znění AZ se zapracovaným návrhem novely můžete nalézt zde a ZPC zde.
⇒ Text článku v pdf formátu můžete nalézt zde.
 
   Jednou z hlavních novinek, které s sebou návrh novely AZ i ZPC přináší, je stanovení lhůty ve vztahu k soudní kontrole zbavení svobody cizinců, včetně žadatelů o mezinárodní ochranu (MO), umístěných v přijímacím středisku na mezinárodním letišti (§ 73 AZ), v přijímacím středisku v Zastávce u Brna (§ 46a AZ) anebo v zařízení pro zajištění cizinců (§ 124 ZPC). Zavedení této lhůty lze vnímat jako dlouho očekávanou reakci Ministerstva vnitra (MV) na nedostatek stávající právní úpravy, podle které jsou soudy o žalobách proti zajištění cizinců povinny rozhodovat pouze „přednostně“ (§ 56 odst. 2 SŘS), tedy v časově neohraničené době. Tento stav pak v praxi vedl k neúnosným situacím, kdy v závislosti na vytíženosti konkrétního soudu trvalo dané řízení několik týdnů až měsíců. Výjimkou pak nebyly ani situace, kdy soudy rozhodly o zákonnosti či nezákonnosti zbavení cizince dlouho poté, co byl dotyčný již propuštěn na svobodu.
 
   Návrh lze zároveň považovat za reakci MV na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) ve věci Rashed v. Česká republika (ESLP, Rashed v. Česká republika, č. 298/07, 27.11.2008), ve které ESLP konstatoval neslučitelnost zajištění cizinců podle § 73 AZ s právem na urychlený soudní přezkum zbavení svobody podle čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy o lidských právech (EULP). V daném případě došel ESLP k tomuto závěru na základě skutečnosti, že po celou „dobu, kdy byl stěžovatel zbaven svobody, tj. po dobu deseti měsíců, nebylo vydáno žádné soudní rozhodnutí o zákonnosti zbavení svobody stěžovatele“ (§56). Nedostatek slučitelnosti soudní kontroly zajištění cizinců s požadavky EULP však navrhovaná úprava odstraňuje pouze částečně.
 
   Původní návrh MV pro všechny výše uvedené případy zbavení svobody shodně předpokládal, že správní soudy budou muset rozhodovat o žalobách cizinců napadajících zákonnost svého zajištění ve lhůtě 7 pracovních dnů od doručení správního spisu MV soudu. Povinnost soudu rozhodnout o zákonnosti zajištění do 7 dnů by zřejmě bylo možné považovat za urychlený soudní přezkum ve smyslu čl. 5 odst. 4 EULP. Problematické na tomto návrhu však bylo, že počátek běhu této lhůty byl vázán na den doručení spisu ministerstvem soudu. Se stanovením lhůty pro doručení spisu nicméně původní návrh novely již nepočítal a nepočítala s ní ani chystaná novela soudního řádu správního (SŘS). Ta v tomto směru měla uložit správnímu orgánu pouze povinnost učinit tak „bez zbytečného odkladu“ (novela § 74 odst. 1 SŘS). Tím se však i 7 denní lhůta určená soudu stala relativní a proces přezkumu rozhodnutí o zajištění tak opět mohl v rozporu s čl. 5 odst. 4 EULP trvat i několik týdnů v závislosti na aktivitě toho kterého správního orgánu.
 
   Jako problematická se v původnímu návrhu novely AZ jevila i skutečnost, že narozdíl od aktuálního znění ZPC (§ 127 odst. 1 písm. b ZPC) návrh nepředpokládal, že zrušením rozhodnutí, na jehož základě je cizinec povinen setrvat přijímacím středisku, by MV automaticky vznikla povinnost dotyčného cizince z přijímacího střediska propustit. V daném případě by se pouze uplatnila obecná úprava obsažená v SŘS a po zrušení rozhodnutí by byla věc vrácena správnímu orgánu k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 SŘS). Takto navržená právní úprava by však opět neodpovídala požadavkům čl. 5 odst. 4 EULP, podle kterého „každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné“.
 
   ASIM proto navrhoval, aby počátek lhůty pro vydání soudního rozhodnutí byl stanoven nikoliv na den doručení správního spisu soudu, ale na den doručení žaloby soudu. Své argumenty by pak MV či policie mohly přednést ústně během nařízeného soudního jednání. Zároveň ASIM požadoval, aby do AZ bylo doplněno ustanovení zakládající povinnost MV neprodleně ukončit zajištění cizince v přijímacím středisku, jestliže soud rozhodne o jeho nezákonnosti. ASIM však nebyl jediný, kdo na nesoulad navržené právní úpravy se zněním čl. 5 odst. 4  EULP poukázal. S obdobnou argumentací, i když s jiným řešením, přišel i Nejvyšší správní soud (NSS).
 
  Podle návrhu NSS by vedle lhůty pro vydání soudního rozhodnutí měla být zavedena též lhůta pro doručení správního spisu soudu. NSS navrhnul, aby tato lhůta byla  5 dní. S ohledem na možnost jejího dodržení správním orgánem NSS dále navrhnul, aby žaloba proti zajištění v přijímacím středisku nebo v ZZC musela být podána pouze prostřednictvím správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal. Správnímu orgánu by tak nebyla odňata možnost podat k žalobě své vyjádření (§ 74 odst. 1 SŘS) a toto vyjádření by doručil soudu spolu se spisem ve stanovené lhůtě. Připomínky NSS rovněž obsahovaly i výše uvedený návrh uplatněný ASIMem, aby v případě, kdy soud rozhodne o zrušení správního rozhodnutí, na jehož základě ke zbavení svobody cizince došlo, AZ explicitně stanovil, že cizinec již není povinen v přijímacím středisku nadále setrvávat.
 
   MV oprávněnost připomínek NSS sice uznalo, do návrhu novely obou zákonů je však zapracovalo pouze částečně. Plně akceptovalo jen požadavek, aby cizinec měl povinnost podat žalobu výhradně prostřednictvím správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal, a ten by následně tuto žalobu i se svým vyjádřením a správním spisem ve lhůtě 5 dnů doručil příslušnému soudu. S ohledem na právo každého, aby jeho věc byla soudem projednána v jeho přítomnosti (čl. 38 odst. 2 Listiny) MV dále navrhlo, aby soud nařídil jednání buď ex officio, považoval-li by to nezbytné, anebo pokud to navrhne alespoň jeden z účastníků řízení do 5 dnů od podání žaloby. O tomto právu by musel být cizinec vždy poučen. Pokud by jednání bylo nařízeno, soud by měl povinnost doručit rozsudek účastníkům řízení bezprostředně po jeho skončení, v opačném případě do 24 hodin od jeho vydání. 
 
  MV si však neosvojilo návrh, aby zrušením rozhodnutí o zajištění v přijímacím středisku zanikla i povinnost cizince v tomto zařízení nadále setrvávat. Namísto toho vtělilo do AZ větu, podle které „rozhodne-li soud o zrušení napadeného rozhodnutí a ministerstvo nevydá nové rozhodnutí do 3 dnů od právní moci rozsudku, žadateli o udělení mezinárodní ochrany se bez zbytečného odkladu umožní opustit přijímací středisko.“ Stejný požadavek pak MV začlenilo i do § 127 odst. 1 písm. b) ZPC, ačkoliv podle původního návrhu měla být v ZPC zachována stávající úprava, podle které měl být v případě zrušujícího rozsudku soudu cizinec propuštěn ze zajištění okamžitě.
 
   Problematičnost takto navržené právní úpravy je přitom evidentní: jak povinnost cizince setrvat v zařízení ještě 3 dny po vydání zrušujícího rozsudkem soudem, tak možnost MV, popř. policie, během této doby opětovně rozhodnout o povinnosti cizince setrvat v přijímacím středisku nebo ZZC, jsou neslučitelné s čl. 5 odst. 4 EULP.  Ten totiž vedle požadavku na „urychlenost“ soudního přezkumu zbavení svobody obsahuje i požadavek, aby v rámci tohoto přezkumu soud disponoval pravomocí nařídit propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné. Jak už bylo uvedeno výše, takovouto pravomoc soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nemá (§ 78 odst. 4 SŘS) a stávající návrh AZ i ZPC výslovně umožňuje pokračovat v zajištění cizince i poté, co soud rozhodl o nezákonnosti tohoto stavu. Nařídit propuštění cizince pak může pouze civilní soud v řízení podle § 200o a násl. OSŘ, toto řízení však vzhledem k absenci jakékoliv lhůty pro vydání rozhodnutí nesplňuje požadavek „urychlenosti“ přezkumu a navíc jej lze aplikovat pouze ve vztahu k cizinci zajištěnému v ZZC podle ZPC, nikoliv ve vztahu k cizinci zajištěnému v přijímacím středisku podle AZ (NSS, č.j. 9 Aps 5/2007-63, 15.11.2007).
 
   S touto otázkou pak souvisí i další problém a sice, že ani ZPC ani SŘS nespojují s marným uplynutím 7 denní lhůty žádné účinky. Pokud tedy soud, ať už z jakéhokoliv důvodu, rozhodnutí během zákonem stanovené doby nevydá a učiní tak později, cizinec zůstane i nadále v ZZC nebo přijímajícím středisku zajištěn, opět ve zjevném rozporu s čl. 5 odst. 4 EULP. 
 
   Rozpor stávající právní úpravy obsažené v AZ s čl. 5 odst. 4 EULP lze však spatřit ještě v jednom bodě, který navíc v návrhu novely nebyl řešen vůbec. Podle čl. 5 odst. 4 EULP má právo podat návrh na soudní přezkum zákonnosti zajištění každý jednotlivec, který byl zbaven osobní svobody. EULP přitom nepředpokládá žádnou možnost (vyjma čl. 15 odst. 1), aby výkon uvedeného práva byl po určitou dobu suspendován. Tomu ale znění AZ neodpovídá. Podle § 46 odst. 1 je cizinec povinen setrvat v přijímacím středisku do doby, než budou ukončeny identifikační úkony a lékařské vyšetření. Teprve poté je ministerstvo povinno rozhodnout, zda dotyčný může přijímací středisko opustit či nikoliv. AZ však nikde nespecifikuje maximální dobu, po kterou mohou identifikační úkony a lékařské vyšetření trvat, resp. ve které je ministerstvo povinno rozhodnout o setrvání jedince v přijímacím středisku. Teoreticky tak ministerstvo může rozhodnutí vydat až po několikaměsíčním zajištění cizince ve středisku, aniž by dotyčný měl během této doby jakoukoliv možnost zákonnost zbavení své svobody zpochybnit a to opět ve zjevném rozporu s uvedenými mezinárodními závazky ČR. 
 
   Uvedený výčet nedostatků úpravy, která se týká soudního přezkumu zbavení svobody cizinců, nevíc nemusí být konečný. V tomto ohledu je však třeba vyčkat, jak budou novely obou zákonů aplikovány v praxi. Určité pochyby, zda zavedený soudním přezkum bude vždy „urychlený“ ve smyslu čl. 5 odst. 4 EULP, však podle našeho názoru budí způsob, jakým byly stanovené lhůty formulovány. Již samotná lhůta 5 dnů, kterou disponuje správní orgán pro doručení spisu soudu, se zdá být jako zbytečně dlouhá a to i ve srovnání se stejným typem lhůt v jiných evropských zemích. Podle informací uvedených NSS v jeho připomínkách činí tato lhůta v Bulharsku 3 dny (ve vztahu k žadatelům o MO), v Rakousku 2 dny a „stanovení velmi krátkých lhůt pro vyjádření správního orgánu k žalobě“ není podle NSS rozhodně ojedinělé (ve Velké Británii může být např. tato lhůta kratší než 24 hodin s tím, že odůvodnění prezentuje správní orgán až u samotného jednání, které je povinné). Také navazující 7 denní lhůta pro vydání rozhodnutí soudem se zdá být nadměrná a to tím spíše, že se do ní započítávají pouze pracovní dny. Tato lhůta se tak fakticky vždy prodlužuje na 9 dní a v případě, že dané období zahrnuje některý ze státních svátků, i na více dní. K tomu je třeba připočítat navazující lhůtu 24 hodin, kterou má soud pro doručení svého rozsudku stranám v případě, že nebylo nařízeno ústní jednání. Dohromady se tedy jedná o 15 dnů, v případě státních svátků i více.
 
   Uvedené lhůty se navíc vztahují pouze na přezkum zákonnosti zbavení svobody cizince krajským soudem a neplatí analogicky pro řízení o kasační stížnosti před NSS. NSS tak má pouze obecnou povinnost rozhodnout o kasační stížnosti „přednostně“ (§ 56 odst. 2 SŘS). I na toto řízení se nicméně vztahuje čl. 5 odst. 4 EULP a požadavek urychleného přezkumu (ESLP, Rokhlina v Rusko, č. 54071/00, 7.4.2005), byť otázka jeho naplnění může být v konkrétním případě posuzována se zřetelem k tomu, že o zákonnosti zbavení svobody bylo v daném případě již rozhodnuto soudem nižší instance.
 
   Lze tedy uzavřít, že navrhovaná úprava soudního přezkumu zbavení svobody cizinců a především stanovení lhůty pro vydání rozhodnutí soudem představuje oproti aktuálnímu právnímu stavu zjevný pokrok. Plného souladu ustanovení AZ a ZPC s požadavky EULP však dosaženo nebylo a to navzdory zcela jasnému znění čl. 5 odst. 4 EULP. Lítost je nutné vyjádřit především nad tím, že návrh, který požadavky EULP reflektoval nepoměrně lépe, mělo MV díky iniciativě NSS k dispozici, avšak zcela bezdůvodně k němu nepřihlédlo. Příležitost zajistit soulad systému nakládání s uprchlíky s mezinárodními standardy panujícími v oblasti lidských práv tak bohužel opět zůstala nevyužita.
 
© Asociace pro právní otázky imigrace, o.s. 2010 

Sekce: Archiv aktualit   |   Tisk   |   Poslat článek známému


Stránky sponzoroval Copyright © 2010 ASIM   |   Mapa webu  |  Redakční systém WebRedakce - NETservis s.r.o. © 2018