Princip proporcionality a jeho aplikace na případy zajištění cizinců Výborem pro lidská práva a Evropským soudem pro lidská práva

25.5.2010

Princip proporcionality a jeho aplikace na případy zajištění cizinců Výborem pro lidská práva a Evropským soudem pro lidská právaV červnu 2009 se konal v prostorách Úřadu Veřejného ochránce práv a pod jeho záštitou další ročník konference zaměřené na Společný evropský azylový systém. Ústředním tématem setkání byla otázka zbavení osobní svobody cizinců v České republice, popř. v dalších státech Evropské unie (pro letošní rok bylo zvoleno téma vízové politiky a praxe). Konference se pravidelně účastní čeští i slovenští zástupci státní správy, akademické obce i nevládních organizací, kteří se problematikou imigrace, azylu a uprchlictví zabývají. Jejich příspěvky bývají tradičně publikovány v tištěné i elektronické podobě. Níže uvedený článek představuje úryvek z úvodního příspěvku sborníku od J. Větrovského, doktoranda Bratislavské vysoké školy práva a člena ASIM, o.s.

  Celý sborník je ve formátu pdf volně ke stažení zde.

 
1. Úvod
 
   V mezinárodním právu lidských práv bývá princip proporcionality nejčastěji charakterizován jako „požadavek na zajištění náležité rovnováhy mezi různými vzájemně si konkurujícími zájmy“[1] či jako „požadavek přiměřenosti mezi legitimním cílem a prostředky použitými pro jeho dosažení“.[2] Jeho podstatou je tedy nalézt řešení v případech, kdy je třeba rozhodnout mezi dvěmi legitimními, avšak protichůdnými zájmy, a to způsobem, který by oba dotčené zájmy v maximální možné míře šetřil. Funkce principu proporcionality je v těchto případech dvojí: garantovat, že k omezení lidských práv dojde jen z důvodů přiměřených jejich významu a zajistit, aby prostředky, jichž bylo k omezení práva použito, byly přiměřené vzhledem k účelu, jehož má být dosaženo.[3]
   Základní podmínkou aplikace principu proporcionality na lidskoprávní spory je relativní charakter dotčeného práva. Tzn. musí se jednat o právo, jehož výkon může být derogován, anebo v individuálním případě omezen. Právo na osobní svobodu a s ním spojené právo cizince nebýt svévolně zajištěn, o němž bude dále v článku pojednáno, bezesporu patří do uvedené kategorie relativních práv. Možnost jeho derogace i omezení předpokládají obě hlavní mezinárodní smlouvy o ochraně lidských práv, jimiž je Česká republika vázána, jmenovitě Pakt o občanských a politických právech (dále jen „Pakt“) a Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“).
   Možnost derogace práva je v obou smlouvách upravena takřka identicky: v určitých případech extrémně závažného charakteru, jako je např. ohrožení existence státu či života národa, má stát právo odstoupit od svých smluvních závazků a to v rozsahu (přísně) vyžadovaném nastalou situací.[4] Naproti tomu pravomoc státu omezit výkon práva na osobní svobodu je v Paktu a Úmluvě zakotvena rozdílně: zatímco Úmluva taxativním způsobem stanoví výčet situací, kdy stát uvedenou pravomocí disponuje, včetně případu zabránění nepovolenému vstupu cizince na území a jeho vyhoštění, Pakt takovýto výčet neobsahuje a odkazuje v tomto směru pouze k vnitrostátnímu právu smluvních stran.
 
Čl. 9 Paktu
 
1. Každý má právo na svobodu a osobní bezpečnost. Nikdo nesmí být svévolně zatčen nebo zadržen. Nikdo nesmí být zbaven svobody kromě případů, kdy se tak stane na základě zákona a ve shodě s řízením, jež je stanoveno zákonem.
 
Čl. 5 Úmluvy
 
1. Každý má právo na svobodu a osobní bezpečnost. Nikdo nesmí být zbaven svobody kromě následujících případů, pokud se tak stane v souladu s řízením stanoveným zákonem:
(...)
f)  zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území, nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání.
 
   Co je však oběma ustanovením společné, je absence explicitně uvedeného požadavku proporcionality ve vztahu k omezení práva. Tento nedostatek byl nicméně brzy překlenut činností obou kontrolních orgánů vytvořených na základě zmíněných smluv, tedy jak Výborem pro lidská práva (dále jen „Výbor“), tak Evropským soudem pro lidská práva (dále jen „Soud“). Výbor k této otázce konkrétně uvedl: „Smluvní strany se musejí zdržet porušování práv uznaných Paktem a jakékoliv omezení některého z těchto práv musí být přípustné podle relevantního ustanovení Paktu. Tam, kde k takovému omezení došlo, státy musejí prokázat jejich nezbytnost a přijmout pouze taková opatření, která jsou přiměřená k dosažení legitimních cílů tak, aby byla zajištěna účinná ochrana práv podle Paktu.“[5] Také podle Soudu je kritérium proporcionality klíčové, neboť „zájem na zajištění spravedlivé rovnováhy mezi požadavky veřejného zájmu společenství a potřebou ochrany základních práv jednotlivce je vlastní Úmluvě jako celku“.[6]  
   Aplikace principu proporcionality však v praxi naráží na úskalí, která se zdají být tomuto principu vlastní. Nejasná se při hledání žádoucí rovnováhy jeví především odpověď na sérii tří otázek : co má být poměřováno (zájmy, principy, práva?), jakým způsobem je třeba poměřovat (co je měřítkem?) a kdo by poměřování měl provádět (soudce, zákonodárce?).[7] Subjektivní charakter odpovědí na první dvě otázky a nestejná míra zdrženlivosti toho kterého mezinárodního kontrolního orgánu z hlediska otázky třetí pak nutně činí výsledky testu proporcionality značně nestejnorodými. Nejen, že test je uplatňován různými orgány různě, ale různorodost se vyskytuje již v rámci judikatury jednoho orgánu ve vztahu k různým smlouvou chráněným právům či dokonce, jak bude ukázáno dále, ve vztahu ke stejnému právu, v závislosti na důvodech a okolnostech jeho omezení.[8]
   A právě otázka, jakým způsobem je princip proporcionality aplikován v případě zásahu do osobní svobody cizince zajištěného za účelem zabránění nepovolenému vstupu na území či za účelem jeho vyhoštění, bude předmětem zkoumání v tomto článku. Analyzována bude z tohoto hlediska nejprve rozhodovací činnost Výboru a na jejím pozadí následně i judikatura Soudu. Samostatná kapitola přitom bude věnována problematickému postavení kritéria nezbytnosti zajištění v rámci testu proporcionality prováděného Soudem.
 
2. Proporcionalita zajištění podle Výboru
                                                      
   Jak již bylo řečeno, Pakt nerozlišuje mezi jednotlivými důvody zbavení svobody a vyjma situace zadržení na základě trestního obvinění (čl. 9 odst. 3 Paktu) vztahuje záruky uvedené v čl. 9 jednotně na všechny případy zajištění.[9] Také Výbor postupuje při aplikaci hlavních principů vyvozených z čl. 9 Paktu více méně stejně bez ohledu na důvod, pro který ke zbavení svobody došlo.[10] Nerozhodná je proto také skutečnost, zda se posuzovaný případ týká situace cizince zajištěného při příjezdu do země za účelem zabránění jeho nepovolenému vstupu na území, anebo cizince zajištěného za účelem jeho vyhoštění ze země. Jak uvádí Výbor, obě situace „mohou z hlediska čl. 9 vyvolat podobné otázky“.[11]
   Aby mohlo být zajištění cizince považováno Výborem za slučitelné s čl. 9 Paktu, musí dojít ke kumulativnímu splnění dvou podmínek: za prvé, podmínky zákonnosti zbavení svobody, tzn. že k zajištění jednotlivce musí dojít pouze z důvodů a způsobem, který je předvídán právním řádem dotčeného státu, a za druhé, příslušné vnitrostátní normy a jejich aplikace nesmějí být svévolnými.[12] Co lze rozumět pod tímto zákazem svévole Pakt již blíže neupravuje. Nicméně podle Výboru „přípravné práce k čl. 9 odst. 1 potvrzují, že ‚svévolnost‘ nesmí být ztotožňována s pojmem ‚nezákonnost‘, ale musí být interpretována šířeji tak, aby zahrnula i takové prvky jako jsou nepatřičnost, nespravedlnost nebo nepředvídatelnost“.[13] Každé zbavení svobody proto musí být podle Výboru posouzeno individuálně a je na smluvním státu, aby prokázal, že v daném případě neexistovaly „mírnější prostředky, kterými by bylo dosaženo stejného cíle“,[14] jako např. uložení ohlašovací povinnosti, poskytnutí jistoty atd.[15] Zajištění je tedy Výborem koncipováno jako krajní opatření, ke kterému může smluvní strana Paktu přikročit pouze v případě, že je to „nezbytné vzhledem ke všem okolnostem případu, např. za účelem zabránění útěku nebo maření dokazování“.[16]
   Požadavkem nezbytnosti se však aplikace principu proporcionality v rámci čl. 9 Paktu nevyčerpává a z rozhodovací činnosti Výboru vyplývá, že zákaz svévole implikuje rovněž požadavek přiměřenosti délky zbavení svobody. Výbor sice nikdy nestanovil maximální dobu, po kterou považuje zajištění cizince přípustné,[17] celková délka zbavení svobody však podle jeho názoru nesmí překročit dobu, po kterou příslušný stát můžepro zajištění poskytnout„náležité zdůvodnění (appropriate justification)“.[18] Hodnocení časové přiměřenosti a požadavek nezbytnosti jsou tedy v rozhodovací činnosti Výboru bezprostředně svázány: dokud je stát schopen předložit dostatečné důvody zajištění, které by prokazovaly jeho nezbytnost, je toto zbavení svobody rovněž považováno za časově přiměřené. Čím delší dobu však zajištění trvá, tím závažnější uvedené důvody musí být. A naopak, trvá-li zajištění pouze krátký čas, intenzita kontroly jeho nezbytnosti je Výborem snížena na minimum.
   Uvedené závěry lze demonstrovat především na bohaté rozhodovací činnosti Výboru týkající se povinného a teoreticky neomezeného zajištění cizinců (včetně žadatelů o azyl), kteří nemají povolení ke vstupu do země, ze strany Austrálie. Např. ve věci C. v. Austrálie Výbor vyhověl stížnosti íránského žadatele o azyl s tím, že byť Austrálie předložila specifické důvody ospravedlňující zajištění stěžovatele,[19] Výbor shledal, že „smluvní stát neprokázal, že tyto důvody odůvodňují stěžovatelovo nepřetržité zajištění vzhledem k běhu času a nastalým okolnostem.[20] (...) Za těchto okolností, ať byly původní důvody zajištění jakékoliv, nepřetržité zajištění imigranta po dobu delší než 2 roky bez individuálního zdůvodnění a bez jakékoliv naděje na meritorní soudní přezkum bylo (...) svévolné a zakládající porušení čl. 9 odst. 1.“[21] Ke stejnému závěru pak Výbor dospěl i v případě Bakhtiyari v. Austrálie ohledně matky s dětmi zajištěnými po dobu téměř tří let[22] či v případě Baban v. Austrálie vztahující se k osobě iráckého žadatele o azyl zajištěného po dobu asi 2 let za situace, kdy Austrálie zjevně nenavracela osoby zpět do Iráku[23] nebo v případě Saed Shams v. Austrálie týkající se situace 8 íránských žadatelů o azyl držených v zajištění tři a více let.[24]
   V rámci své rozhodovací činnosti však Výbor nikdy neodsoudil australský systém obligatorního zajištění jako takový.[25] Podle jeho názoru „skutečnost, že osoba vstoupila na území ilegálně, může ukazovat na potřebu vést vyšetřování a mohou zde být další okolnosti týkající se dotyčné (osoby), jako např. pravděpodobnost útěku nebo nedostatek spolupráce, které mohou její zajištění na určitou dobu ospravedlnit“.[26] Podle Výboru tedy samotná okolnost, že cizinec nemá povolení ke vstupu na území, představuje dostatečné zdůvodnění (appropriate justification) pro počáteční zbavení svobody a zajištění takové osoby na určitou dobu, která je nezbytná k prověření jeho situace, je z hlediska Paktu možné i bez toho, aby bylo odůvodněno dalšími individuálními okolnostmi.[27] Nic na tom nemění ani skutečnost, že dotyčná osoba je žadatelem o azyl, neboť, jak uvádí Výbor, zajištění cizince žádajícího o azyl není per se s Paktem neslučitelné.[28] S postupem času, po který zajištění cizince trvá, však důvody, které jej původně činili legitimní, mohou pominout a stát je v takových případech povinen předložit argumenty vztahující se ke konkrétní situaci osob, které by ospravedlnily i dlouhotrvající detenci.[29] Podle Výboru tak i detence, která původně splňovala kritéria stanovená Paktem, se může s uplynutím času stát nepřiměřenou a tedy i svévolnou.
 
(...)
 
Celý sborník je ve formátu pdf volně ke stažení zde.


[1] van Dijk, P., van Hoof, G.J.H.: Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 3rd  edition, Deventer/Boston, Kluwer, 1998, s. 80.
[2] Sudre, F. : Droit européen et international des droits de l’homme, 8e  édition, Paris, PUF, 2006, s. 220.
[3] Viz Bernhardt, R. (ed.): Encyclopedia of Public International Law, vol. 7, Amsterdam, Elsevier Science Publishers, 1984, s. 396 a 398: „As a principle of domestic law proportionality has the function of relating means and ends properly or of balancing conflicting but equally high ranking fundamental rights and freedoms. (...) The principle of proportionality has also been firmly established in the universal and regional administration of the law of human rights. As human rights and fundamental freedoms do not guarantee limitless freedom to the individual but are necessarily subject to certain restrictions in the public interest, it is an accepted principle in domestic as well as international law that the scope of the individual’s enjoyment of human rights and the limits to it have to be brought into a due relation, i.e. the limits have to be proportionate to the importance of the right guaranteed, on the one hand, and the end the end to be achieved by such limitation, on the other.“
[4] Srov. znění čl. 4 odst. 1 Paktu a čl. 15 odst. 1 Úmluvy.
[5] Výbor pro lidská práva: General comment no. 31, CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, 26.5. 2004, §6.
[6] Evropský soud pro lidská práva: Soering v. Velká Británie, stížnost č. 14038/88, rozsudek z 7.7. 1989, §89; Klass a ostatní v. Německo, stížnost č. 5029/71, rozsudek z 6.9. 1978, §59. Srov. též van Dijk, P., van Hoof, G.J.H., op. cit., s. 81: „The manifestation of this principle (of proportionality) in the case-law concerning various provisions of the Convention are manifold. It is justified to say that proportionality has acquired the status of general principle in the Convention.“ 
[7] Tsakyrakis, S.: Proportionality: An Assault on Human Rights?, Jean Monnet Working Paper, č. 09, roč. 2008, s. 4, dostupné na http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/08/080901.html (naposledy konzultováno 30.7. 2009).
[8] Srov. opět van Dijk, P., van Hoof, G.J.H., op. cit., s. 81: „The proportionality test has not been applied in a uniform manner up until now: the Courts uses different variants for different contexts.“
[9] Výbor pro lidská práva: General comment no. 8, 30.6. 1982, §1: „The Committee points out that paragraph 1 (of art. 9) is applicable to all deprivations of liberty, whether in criminal cases or in other cases such as, for example, mental illness, vagrancy, drug addiction, educational purposes, immigration control, etc.“
[10] Srov. př. Výbor pro lidská práva: Rafael Marques de Morais v. Angola, oznámení č. 1128/2002, sdělení z 18.4. 2005, §6.1 a A. v. Austrálie, oznámení č. 560/1993, sdělení z 34.4. 1997, §9.2.
[11] Výbor pro lidská práva: Bakhtiyari v. Austrálie, oznámení č. 1069/2002, sdělení z 6.11. 2003, § 9.2. Srov. též Wilsher, D.: The Administrative Detention of Non-Nationals Pursuant to Immigration Control: International and Constitutional Law Perspectives, International and Comparative Law Quarterly, vol. 53, 2004, s. 903: „The Committee’s case-law appears to suggest that broadly similar principles apply to admission and expulsion cases.“
[12] Srov. př. Výbor pro lidská práva: Jalloh v. Nizozemí, oznámení č. 794/1998, sdělení z 15.4. 2002, §8.2: „The Committee notes that his detention was lawful under Dutch law (...) The question remains (...) as to whether his detention was arbitrary.“
[13] Výbor pro lidská práva: Van Alphen v. Nizozemí, oznámení č. 305/88, sdělení z 23.7. 1990, §5.8. Viz též Výbor pro lidská práva: A. v. Austrálie, op. cit, §9.2; Rafael Marques de Morais v. Angola, op. cit., §6.1; Jalloh v. Nizozemí, op. cit, §8.2.
[14] Výbor pro lidská práva: Saed Shams v. Austrálie, op. cit., §7.2; C. v. Austrálie, op. cit., §8.2.
[15] Výbor pro lidská práva: C. v. Austrálie, op. cit., §8.2.
[16] Výbor pro lidská práva: A. v. Austrálie, op. cit, §9.2.
[17] Ve svých pozorováních ohledně zpráv předkládaných státy nicméně Výbor projevil znepokojení  nad délkou zbavení svobody přípustnou podle vnitrostátního právního řádu některých zemí. Jednalo se např. o Japonsko, které zadržovalo kandidáty na imigraci až 6 měsíců a v některých případech až 2 roky nebo Švýcarsko, kde zajištění za účelem vyhoštění mohlo trvat 9-12 měsíců. Viz Joseph, S., Schultz, J., Castan, M.: The International Covenant on Civil and Political Rights, Cases, Materials and Commentary, 2nd edition, New York, Oxford University Press, 2005, s.317-318.
[18] Výbor pro lidská práva: C. v. Austrálie, oznámení č. 900/1999, sdělení z 28.10. 2002, §8.2; Saed Shams v. Austrálie, oznámení č. 1255,1256,1259,1260,1266,1268,1270 a 1288/2004, sdělení z 11.9. 2007, §7.2 aj.
[19] Austrálie zdůvodňovala zajištění především tím, že dotyčný při vyplňování žádosti o vízum uvedl lživé údaje a navíc poté, co vízum získal, ponechal si jen letenku na cestu do Austrálie a zpáteční prodal. Viz C. v. Austrálie, op. cit., §4.28.
[20] Stěžovatel měl silné psychické problémy, které se během zajištění postupem času zhoršovaly. 
[21] Výbor pro lidská práva: C. v. Austrálie, op. cit., §8.2.
[22] Výbor pro lidská práva: Bakhtiyari v. Austrálie, op. cit., §9.3.
[23] Výbor pro lidská práva: Baban v. Austrálie, oznámení č. 1014/2001, sdělení z 18.9. 2003, §7.2.
[24] Výbor pro lidská práva: Saed Shams v. Austrálie, op. cit., §7.2: „The Committee notes that humanitarian or temporary protection visas were granted in each case after at least three but in most cases after over four years in detention. While the State party has advanced general reasons to justify the authors’ detention, apart from the statement that some of them, without stating who, attempted to escape, the Committee observes that the State party has not advanced grounds particular to the authors’ cases which would justify their continued detention for such prolonged periods.“
[25] Ve svých nedávných obecných připomínkách vydaných na zákl. čl. 40 odst. 4 Paktu Výbor nicméně uvádí že Austrálie „should (...) consider abolishing the remaining elements of its mandatory immigration detention policy“; viz Výbor pro lidská práva: Concluding Observations, CCPR/C/AUS/CO/5, ze dne 7.5. 2009, §23.
[26] Výbor pro lidská práva: A. v. Austrálie, op. cit., §9.4; viz též Bakhtiyari v. Austrálie, op. cit., §9.2: „In the present case, Mr Bakhtiyari arrived by boat, without dependents, with his identity in doubt and claiming to be from a State suffering serious internal disorder. In light of these factors and the fact that he was granted a protection visa and released two months after he had filed an application (some seven months after his arrival), the Committee is unable to conclude that, while the length of his first detention may have been undesirable, it was also arbitrary and in breach of article 9, paragraph 1.“
[27] Srov. především Výbor pro lidská práva: Bakhtiyari v. Austrálie, op. cit., §9.2: „In the present case, Mr Bakhtiyari arrived by boat, without dependents, with his identity in doubt and claiming to be from a State suffering serious internal disorder. In light of these factors and the fact that he was granted a protection visa and released two months after he had filed an application (some seven months after his arrival), the Committee is unable to conclude that, while the length of his first detention may have been undesirable, it was also arbitrary and in breach of article 9, paragraph 1.“
[28] Výbor pro lidská práva: A. v. Austrálie, op. cit., §9.3.
[29] Srov. př. Výbor pro lidská práva: Saed Shams v. Austrálie, op. cit., §7.2.

 

Sekce: Archiv aktualit   |   Tisk   |   Poslat článek známému


Stránky sponzoroval Copyright © 2010 ASIM   |   Mapa webu  |  Redakční systém WebRedakce - NETservis s.r.o. © 2018